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文书行政是中国古代基本的行政运作制度，是国家相关政策法令的颁布、执行，各方面政务的处理，各级政府机构的信息沟通等主要以文书方式来进行的一种制度，主要形成于秦汉时期。此时期，古代社会实现了从王权向皇权政治形态的转变，以郡县制为主的新型政体因之得以形成。社会形态的转变与新型政体的建立为文书行政制度奠定了基础。同时，秦汉还有比较完善的交通网络、文书行政律法、文书传递系统等。文书行政制度因之能在这一时期得到充分实施，在加强中央集权、维护国家一统方面发挥了重要作用。《论衡·别通篇》云：“汉所以能治九州者，文书之力也。（汉）以文书御天下。”所言既指出了该制度的重要政治意义，也道出了公牍文在制度运行中的关键作用，即该制度的有效运行以公牍文的书写与创作为前提。
公牍文体构建。公牍文是指中国古代朝廷、官府通常使用的公事文，包含诏、令、奏、疏、表等类型，其书写与创作更多地受到文书行政制度的影响。
秦汉王朝要通过文书行政制度维护皇权意志与大一统，必须确立文书行政所用的文体。公元前221年，秦始皇在完成天下一统后，着手构建能满足皇权政体需要的上下行公牍文体体系。关于下行文体，据《史记·秦始皇本纪》，秦始皇改“命为‘制’，令为‘诏’”。“命”“令”原是先秦文体，其使用者的身份并无明确规定，天子、诸侯、士大夫等均可使用。“制”的本义为裁断、控制的意思，并非专门的文体名称。据《释名》卷六：“诏，照也。人暗不见事宜，则有所犯，以此诏示之，使昭然知所由也。”可知“诏”除了诏告之义外，更蕴含着君主圣明、能使众庶知其所为的意思。这两种文体专供皇帝使用，其名称蕴含着强烈的皇权独尊与皇帝至圣的文化意识。关于上行文体，先秦时期，一般臣庶向君主言事，多称“上书”，而秦朝则把臣下上书改称为“奏”。从字形、字义上，“奏”既蕴含以手恭敬、惧畏地进献的意思，也有臣下之言微不足道的含义。这种文体取名有鲜明的尊君卑臣的色彩，体现了皇权政治文化诉求。
汉朝适应文书行政制度要求，更重视公牍文体构建。汉初时期，儒士叔孙通主持了颇具规模的礼制建设。《文心雕龙·诏策》篇云：“汉初定仪则，则命有四品：一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒敕。”《章表》篇：“秦初定制，改书曰奏。汉定礼仪，则有四品：一曰章，二曰奏，三曰表，四曰议。章以谢恩，奏以按劾，表以陈请，议以执异。”本次礼制建设的一项重要内容，便是立足文书行政需要，确立了“策”“制”“诏”“章”“表”“奏”“议”等上下行文体名号及其文本礼仪规范。此后，朝廷君臣所用公牍文体得以确定。事实上，秦汉时期按照行政层级与行文面向构建的公牍文体类型颇为多样，除朝廷所用文体外，还有地方官府上、平、下行文体，诸如府郡奏记、奏笺、教、报书等。另外，不同行政场合也有不同的文体类型，如语书用于训诫，举书用于检举违法乱纪，视事书用于报告执勤在岗情况等。可以说，适应文书行政制度需要，秦汉时期总体确立了古代公牍文体体系、类型。其后，古代公牍文体虽不断丰富，多有变化，但总体格局奠基于秦汉时期。
公牍文风演进。政治制度是为维护统治者根本利益而形成的理性设计与硬性规制，这就决定了理性行政是文书行政制度的基本精神。立足这种精神，文书行政的主体——文吏必然以防止情感的过度蕴入作为公牍文书写与创作的基本要求；同时，文书行政制度深受国家思想文化崇尚的影响。自商鞅变法以来，秦国奉行法家思想，反对人的智力活动与思考，坚持“壹教”，崇尚实务而抵制虚辞，否定礼乐文章在社会发展中的作用，抵制文学言辞的修饰行为。秦代公牍文因之多就事论事，摒弃主体感情与浮华之词，文风质朴无华，简练明确。例如，秦始皇二十六年（前221）颁布的废除谥法的制文，三十四年李斯、淳于越分别创作的《议废封建》《议封建》等奏文，都鲜明地体现了这种文风。
汉初统治者以黄老无为之道治国，对社会思想文化崇尚包容态度，文书行政制度因之打破了秦代文禁，对文辞书写方面的要求相对宽松；同时，秦末以来，士人尚未充分适应大一统皇权统治，各地封建复国的思想意识盛行，有鉴于这种复国意识，汉初统治者实施封建制。这种思想意识与封建制度决定了当时社会带有鲜明的“后战国时代”性质，臣僚士子也因之颇有纵横习气。《朱子语类》卷一三七评贾谊云：“终是有纵横之习，缘他根脚只是从战国中来故也。”所评就道出了汉初的这种习气。上述因素决定了汉初公牍文多挟情势，言政理，文风畅达恣肆，颇有纵横之风，这在贾谊的《陈政事疏》、晁错的《论贵粟疏》等文中有较充分的体现。
汉武帝后，来自基层的文吏逐渐成为朝廷创作的主导力量，文风简洁明确，沉实平正，促成了汉代公牍文的新气象。公孙弘的《举贤良文学对策》就是这种文风的典型。特别值得注意的是，武帝时期，汉朝确立了以儒为本的国家思想意识形态，文书行政制度自然以贯彻这种思想意识形态作为根本要求，公牍文也因之具有了一套主导性的叙述规制与逻辑，即其书写与创作多立足于儒学名理、义理而展开。这就导致了以奏疏为代表的公牍文总体上呈现出纡徐有致、典雅平和的文风，诏令在沿袭秦代凌峻雄大文风的同时，也蕴含了温和冲谦的风格。当然，元帝及其以后时期，随着崇儒思潮的盛行与以经取士制度的逐渐形成，文吏作为文书行政的主体日渐儒生化，公牍文在保持理性沉实特征的同时，也出现了与简练相对的繁详文风。
公牍文学素养。公牍文书写与创作是文书行政制度得以有序、有效运行的前提。这种制度决定了秦汉人才选拔必然具有鲜明的以文取士的特征。睡虎地秦墓竹简《秦律十八种·内史杂》云：“下吏能书者，毋敢从史之事。”这说明“能书”已成为秦时选才的重要标准。据《汉书·文帝纪》，公元前165年，文帝下诏选拔贤良文学，“上亲策之，傅纳以言”。此次选拔确立了对策仕进的方式，开启了以文取人的先路。到武帝时，对策已成为贤良科的定制。其后，为鉴别人才的学识素养、从政能力，其他科目也渐次采取对策方式，如初元二年（前47年），秀才科便实行对策之制，永始二年（前15年），敦朴科也采取此制。至东汉时，孝廉、至孝、有道等察举诸科皆可试策。士吏立足皇帝策问而创作的对策文虽可单列一类，但在体性上应为“章”“奏”等公牍文体。阳嘉元年（132），尚书令左雄革新察举，实施“诸生通章句，文吏能笺奏，乃得应选”（《后汉书·顺帝纪》）的制度。这就说明公牍写作能力已成为影响士吏仕进的主要因素。这种选拔规则的形成是源于文书行政制度根本诉求的。
秦汉时期，官府掌握着大量公牍资源，多存有公牍文范式、范本。据陈伟主编《里耶秦简校释》，简8-235云：“为式十一牒。”牒即简牒书札，所言当是关于公牍文书的十一种范式问题。简8-94云：“群志式具此中。”所言“群志式”当是关于各类行政事务的不同公文格式。同时，文吏熟悉公牍类型、格式、礼制用语等，是公牍书写的主体。这就决定了士子若想具备公牍写作能力与素养，须到官府中担任一定的吏职，以吏为师，学习写作公牍文。文吏任职达到一定年限后，考核也以公牍书写能力为主要依据，相关阀阅简牍如EPT50·10、14等常有“能书会计，治官民，颇知律令文”的评语，就证明了此点。可以说，正是以基层长期的公牍文训练、实践为基础，朝廷文官才有高超的奏、议、表、章等公牍文写作能力，汉代散文才能取得辉煌成就。
（作者系国家社科基金重点项目“文书行政制度视域下的秦汉公牍文研究”负责人、中国海洋大学文学与新闻传播学院教授）
