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应急管理的产生与行政学有直接的关系，是行政学发展必然的产物。行政学为什么发展出应急管理？行政学在创立之初，提出了政治与行政的区分，政治中属于执行层面的、管理技术的要素被从决策层面的政治体系中剥离出来，行政管理人员实现职业化，行政管理组织体系、运行体系的独立规律被发现。之后，随着后工业文明时期的到来，特别是信息化发展、新公共管理运动和治理运动的开展，对管理技术的重视超出了以往任何时候，于是就出现了在政治与行政二分的基础上的第二次二分，即将行政技术分为技术性的管理工具与运用工具的技能，并产生出一批如政策分析、流程再造、绩效管理、电子政务、应急管理等管理工具，使得行政领域的“机制”从“体制”中生长出来，“管理工具”从“管理技能”中独立出来。二次二分后，管理工具越来越“非人格化”。
这样的二次二分，产生了一个工具层面的公共管理（PM）。这样的公共管理很好地拓展了公共行政（PA），也推动形成了广义的公共管理。技术和工具的独立，使原来相对独立的行政体系越来越成为一个“非独立的系统”，因为管理工具的“非人格化”实际上就是“傻瓜化”，任何人都可以使用，人人都参与行政系统，从事一定的公共事务管理。传统的效率优势开始被公共管理的兼顾公共性与创效性所替代。公共管理由于获得了行动与合作的双重资源，公共行政与公共管理公共性和价值性实现了统一。基于这些，公共管理比原来的公共行政有了一些变化。如果说原来的一次二分是行政者有一双“慧眼”，那么现在就有了一双“法眼”。所谓公共管理的“法眼”就是公共治理的现代化。
在二次二分的背景下产生的一个典型形态就是应急管理。过去应急管理就是管常态的人在突发事件发生之后转身一变成了应急的指挥者，这实际上就需要他们平时在学习和运用常态管理的同时，还要学习和积累应急的知识和能力。现在有专门的应急体制、机制、法制、人员和机构负责应急，一旦有突发事件，就可以立即启动预案和应急流程。
新的应急管理产生之后，如果不能做到“灾情就是命令”并自动启动，或者不能很好地把危机信息运用好，那该怎么办呢？这个时候我们发现公共管理有两只“法眼”，前面说的是一只“法眼”，即具有一种自动运行的功能；另一只“法眼”就是公共管理的主体——人民，人民以参与的方式成为一种主体。这样的话，两只“法眼”就能够解决一只“法眼”解决不了的问题。
那么，这两者之间如何统一，即不入“法眼”怎么办？这还需要进一步创新管理结构。随着应急体系本身独立性的增强，一旦其有了相对独立的结构，就需要从原来的一些碎片化知识转变为综合化知识，从碎片化资源转变为综合化资源。管理内容也需要进一步创新，要凸显价值理性，通过价值理性来触发工具理性更好、更及时地回应风险和危机的变化。管理主体需要进一步创新，就是使参与应急管理过程的多元主体有法定的地位。同时，还要有管理触点的创新。管理触点的创新即需要在某些具体的临界点上有更精准的判断机制和判断能力，以及精准的判断手段。
（作者系中国行政管理学会原副会长兼秘书长、研究员）
